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本月底即將召開的十八屆五中全會，將以“十三五”規(guī)劃編制為主要議題。

“在‘十三五’的國家規(guī)劃體系里，應積極推進‘多規(guī)合一’，以優(yōu)化我們的規(guī)劃體系，減少不同規(guī)劃之間的沖突和不銜接。”國家發(fā)改委的一位官員對21世紀經(jīng)濟報道記者介紹。

所謂“多規(guī)合一”是指推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調等突出問題。

“‘多規(guī)合一’是十八屆三中全會提出多改革要求，這項改革的探索從‘十一五’就開始了，當時叫多規(guī)融合，但至今推進較慢，因為涉及到規(guī)劃編制體制、部門協(xié)調和法律修改等一系列復雜問題。”中國國際經(jīng)濟交流中心特約研究員范必對21世紀經(jīng)濟報道記者介紹，不過中央與地方各個方面就這項改革的重要性和必要性，目前已經(jīng)達成共識，希望“十三五”能有所突破。

21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，國家已經(jīng)開展了多個層面的試點。國家發(fā)改委、國土部、住建部和環(huán)保部正在研究起草編制多規(guī)合一的改革方案，擬于年底之前上報中央全面深化改革領導小組辦公室。

28個市縣試點方案再度深化

去年，國家發(fā)改委、國土部、住建部和環(huán)保部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在遼寧省大連市旅順口區(qū)等全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。

21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，上述試點名單由四部委分別組織篩選、推薦，最后匯總而成，并由四部門分別負責聯(lián)系。不過，由于發(fā)改委與環(huán)保部的意見比較一致，最終形成了三種不同的試點方案，由國家發(fā)改委與環(huán)保部、國土部、住建部分別指導施行。

“這28個市縣的具體試點方案已經(jīng)按照要求在去年11月底上報。”國家發(fā)改委的前述官員介紹，“不過我們根據(jù)新的形勢和要求，又要求試點地方深化修訂了一次試點方案，地方已于今年8月底之前上報。”

該官員進一步指出，國家暫不考慮擴大“多規(guī)合一”的試點范圍。

不過，在國家選定的市縣試點之外，多省都在自發(fā)地開展市縣“多規(guī)合一”試點。例如，福建省確定漳州市、泉州市、莆田市、龍巖市、平潭綜合實驗區(qū)、福清市、東山縣、石獅市、晉江市、南安市、福鼎市、邵武市12個市縣開展“多規(guī)合一”試點。

再如，江西省已經(jīng)確定鷹潭市、萍鄉(xiāng)市兩個設區(qū)市以及樂平市、豐城市、吉安縣、湖口縣、婺源縣5個縣（市）開展“多規(guī)合一”試點。

唯一省級試點總體方案正公開征求意見

在上述28個市縣國家試點之外，今年6月5日召開的中央全面深化改革領導小組第13次會議上，中央還選取了海南省進行“多規(guī)合一”試點，這也是目前全國唯一的一個省級試點。一位不愿透露姓名的專家對21世紀經(jīng)濟報道記者分析，中央之所以選擇海南作為全國首個省級“多規(guī)合一”試點，主要有兩個原因：一是因為海南國土面積比較小，易于開展改革工作；二是因為其工作基礎比較好，在今年2月之前海南國土資源廳與生態(tài)環(huán)境保護廳是合在一起的，便于協(xié)調。

海南省省長劉賜貴在海南省“多規(guī)合一”領導小組辦公室會議上公開表示，要以守住目前生態(tài)環(huán)境為底線、以國際旅游島建設為總抓手、以2020年前全面建成小康社會為落腳點，最大限度發(fā)揮生態(tài)立省、經(jīng)濟特區(qū)、國際旅游島建設三大優(yōu)勢，加快推進“多規(guī)合一”，科學編制《海南省總體規(guī)劃》。

21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，《海南省總體規(guī)劃（2015-2030）》綱要的摘要版已于9月底公開向社會征求意見。

根據(jù)該總體規(guī)劃，海南省擬將立法明確《海南省總體規(guī)劃》的統(tǒng)領地位。明確總體規(guī)劃的法律地位、管控原則及其編制、審查、批準和修編的具體程序。明確總體規(guī)劃對省級各專項規(guī)劃、市縣規(guī)劃的指導、管控和約束作用，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。

同時，海南省將建立全省統(tǒng)一的規(guī)劃管理機構。明確“多規(guī)合一”管理主體，落實機構編制和工作經(jīng)費，明確管理機構對各類規(guī)劃的指導、管控職能；建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺。建立統(tǒng)一、開放的空間規(guī)劃信息協(xié)同管理平臺，實現(xiàn)各市縣、各廳局業(yè)務管理信息系統(tǒng)與平臺的信息交換、信息共享和管理聯(lián)動。

此外，海南省加快推進“多規(guī)合一”工作領導小組辦公室負責人在解讀《海南省總體規(guī)劃（2015-2030）》綱要的摘要版時公開表示，“多規(guī)合一”可以打破行政區(qū)劃的藩籬，全省一盤棋，統(tǒng)一配置、高效配置土地、林地、岸線、海域、水等重點資源。將實施“飛地”政策，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置。

全國改革方案年底上報

在上述市縣和省級試點之外，國家的頂層設計也在醞釀當中。

21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，國家發(fā)改委和環(huán)保部、國土部、住建部在分別研究起草“多規(guī)合一”的改革方案。“最終三個部門的三套方案會匯總成一個方案，在商定之后統(tǒng)一上報中央全面深化改革領導小組。”發(fā)改委的前述官員透露。

“‘多規(guī)合一’到底要合什么，怎么個合法，這是我們現(xiàn)在面臨的問題。”國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林近日公開表示。

他介紹，“國土部要以國土資源規(guī)劃為藍本搞多規(guī)合一，住建部希望以它為藍本把其它合進來。我們則是主張在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的藍本上，把國土和城鄉(xiāng)的那些東西融進來，認為可以使經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)容更加充實、更加全面。環(huán)保部和我們的想法一樣。”

徐林指出，“多規(guī)合一”改革遇到的障礙較多，首要障礙就是一些技術標準和空間尺度方面的差異。“國土部有一套尺度標準，住建部有城鄉(xiāng)規(guī)劃的一套標準，不同的技術標在規(guī)劃空間分區(qū)時造成一些差異和難題。所以要做‘多規(guī)合一’，至少在技術標準、空間尺度劃分上要統(tǒng)一。”

更大的障礙在規(guī)劃編制體制上。“市、縣經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃是由同一級人大審批，但是城鎮(zhèn)規(guī)劃或者是土地規(guī)劃是由上一級政府審批，比如一個縣的土地規(guī)劃，是上級市甚至有的是由省政府來批。‘多規(guī)合一’之后，規(guī)劃到底應該由誰來審批？是同級人大、政府審批的效率更高，還是上一級政府效率更高？”徐林分析。

21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，“多規(guī)合一”涉及的四類規(guī)劃期限也不一致。目前國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃通常是五年規(guī)劃，而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的規(guī)劃時間相對較長，一般都在十年以上。

徐林指出，這些問題屬于推進多規(guī)合一嘗試需要面對的技術和制度問題，有些問題需要對現(xiàn)行法律進行修改，有一定難度。

此外，國家發(fā)改委在去年年底印發(fā)的《關于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》中提出，推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，是完善市縣規(guī)劃體系，推動“多規(guī)合一”的重要基礎。